一、城市轨道交通项目概述
近年来，随着城市交通状况的日趋拥堵，大气污染、能源损耗和效率低下等社会经济问题愈发突出，严重制约了城市的可持续发展之路。
城市轨道交通项目因其天然具有的舒适、安全、便捷、高效、节能、环保等特点，能够有效化解交通拥堵产生的矛盾，受到国内外城市的大力推崇。此外，城市轨道交通项目能够充分展现城市的经济水平，于无形之中成为衡量一个城市综合实力的重要标志。
城市轨道交通项目的投资费用非常高昂。如B市地铁9号线长约17公里，全线基本属于地下线路，建设周期约为5年，其静态投资约有70亿元；考虑涨价、变更、索赔等因素，该项目的最终投资约有90亿元；每正线公里投资折合5亿余元，每年投资折合18亿元，建设高峰期间的年度投资则约30亿元。
如何有效地控制上述巨额投资，为轨道交通项目的建设工作提供坚实的基础？社会各界进行了大量实践，在工程设计和施工建造等方面积累了若干成功经验，但对招标投标中如何控制投资，尚未进行系统地分析和研究。本文试从招标投标方面对投资控制方法进行粗浅分析，以期引发大家的重视和探讨。
二、城市轨道交通项目招标内容
按照《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(计委第3号令)第二条、第七条规定，城市轨道交通项目属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目，其勘察、设计、施工、监理、重要设备、材料等达到规定标准时，必须依法履行相应的招标投标程序。
招标投标作为合同形成的关键阶段，对城市轨道交通项目的顺利实施有着重要影响。招标人应当根据合同规划情况，按照项目特点和管理模式确定所需的招标内容。通常而言，招标内容可以分为工程、货物和服务三大类别，每一类别又可细分为若干不同的专业项目。如工程招标项目按照专业类别，可以分为土建施工工程招标、设备安装工程招标、园林绿化工程招标等；其中，土建施工工程招标按照施工内容，又可分为土建工程、装修工程、降水工程、专项工程等细项招标内容。
三、招标投标中投资控制的基本方法
1、主动控制为主、被动控制为辅，审时度势无缝结合。
城市轨道交通项目按照对投资偏差的控制方式，可以分为主动控制和被动控制。两者之间的区别主要为：主动投资在投资偏差发生之前，全面分析各种投资干扰因素及其可能导致的危害，采取预防措施减免偏差的发生；被动控制则在投资偏差发生之后，根据偏差与计划数值的差异，采取各种针对性的纠偏措施控制偏差的发展。
招标投标是城市轨道交通项目进行投资控制的重要阶段之一，一是通过招标文件制订了合同履行期间双方需要遵守的投资控制规则，二是通过投标报价评审确立了合同订立中的投资额度及其水平高低。由于关系重大、涉及因素庞杂，仅仅采用单一的主动控制或者被动控制均不足以有效地控制投资。招标人应以主动控制为主要方法、被动控制为辅助手段，审时度势将主动控制和被动控制无缝结合，保证各个环节的投资目标不偏不离，符合投资计划要求。
招标人在编制招标文件、报价要求、评标方法、合同条款、技术标准时，应当积极进行轨道项目投资的主动控制，如：保护己方权利规范建设行为，明确对方责任义务及其工作内容，确立轨道项目的变更范围及其申报程序，约定关键节点的工期要求和误期赔偿标准，制订轨道项目的技术要求和质量标准，确定轨道项目的价款调整范围及其方法，划分双方的风险范围及其费用归属，要求提供无条件和不可撤销的履约担保等，均可以有效的控制投资风险。
在评审投标文件及其投标报价时，招标人可以针对投标人的投标价格、工期安排、人员组织、机械设备、实施方案等，充分发挥被动控制的作用，通过评标委员会要求投标人进行澄清或者修正，分析是否响应和承诺各项招标要求，获得最为真实有效的投标信息，有助于中标候选人的择优确定。
2、市场价格为主、造价指标为辅，慎重确定控制限额。
城市轨道交通项目鉴于投资巨大，政府投资仅占全部投资额的少量部分，大量资金需要招标人通过融资或者其它方式进行筹措。为了能够预计工程投资成本，保护国家、社会公众及投资人利益，引导投标人规范适宜地进行报价，最终获得一个有着市场竞争基础的合理价款，招标人需要依据相关规定，以市场价格为导向编制招标标底或者控制价，利用造价指标等辅助方法进行审查，慎重确定轨道项目的投资控制限额。
城市轨道交通项目编制招标标底或者控制价时，应当符合地方的相关规定，优先选用地方的相关定额、费用标准和管理部门发布的工程造价信息，以市场价格为主要导向，根据轨道项目的实际情况选定人工、材料和机械台班的预算价格，并应综合考虑工期安排、质量要求、技术标准等因素对投资的重要影响。招标标底或控制价中的不可竞争费用，包括安全文明施工措施费、规费、税金等应当按照地方造价部门规定的费率标准计入，不得擅自进行增加或者削减。
城市轨道交通项目审核招标标底或者控制价时，可用轨道项目的造价指标作为辅助手段进行审核，但是不能生搬硬套，胡乱应用。造价指标是轨道项目造价信息积累的数据结晶，由多个典型的轨道车站、区间进行测算分析而成，反映了构成工程造价的技术经济信息和编制期间的市场价格信息等。单个轨道交通项目在应用造价指标进行衡量时，可以选择工程规模相当、工程地质相近、施工方法相同、主体结构类似的工程项目进行比较。
对于轨道交通项目的造价指标而言，由于工程地质和水文地质不同，不同线路甚至同一线路的不同车站区间，即使施工方法相同、工程规模相当，其指标数值也是略有差异。
3、合约部门为主、其他部门为辅，业务部门全部参与。
城市轨道交通项目的招标投标是项法律性极强的工作，从招标公告、投标报名、资格预审、招标文件编制、清单标底编制、投标文件编制、开标、评标、决定中标人、合同订立、合同备案等方面均有国家、行业或地方的法规规定，招标人应当严格遵循，控制投资风险，并应根据需要设置专门的合约管理部门开展招标投标工作，主动控制投资风险及其成本。
城市轨道交通项目的招标投标同样是项技术性较强的工作，对于招标内容、工期安排、工艺要求、实施方案、安全文明、技术标准、材料构件采购、机械设备进场、劳动力管理等方面而言，均需专业性极高的业务部门指导审核。招标人应当根据工程情况，设立专业齐全的业务部门参与招标投标工作，如工程管理部门、技术管理部门、质量管理部门、安全管理部门等。
为了保证招标文件质量以及投标文件的专业评审，使之符合法律与合同约定、满足工程技术要求、并使合同价款控制在投资限额以下，招标人应以合约管理部门作为主导业务部门，负责组织和实施招标投标工作；工程管理部门、技术管理部门、质量管理部门、安全管理部门等作为辅助业务部门，应当积极配合、主动介入各项招标投标工作，实现业务部门全部参与招标投标和投资控制的良好局面。
参加招标投标的各个业务部门不得推诿塞责、相互扯皮、拖延工作，而应顾全大局、踊跃献计献策、做好份内工作、把好手中关卡、齐心协力做好轨道项目的投资控制工作。
4、土建车辆为主、系统设备为辅，投资构成全部控制。
城市轨道交通项目的投资构成比较复杂，分类方法也是多种多样。按照投资概算和工程实体划分，城市轨道交通项目投资一般包括：施工准备、土建工程、轨道工程、供电系统、通信系统、信号系统、通风空调系统、自动售检票系统、火灾自动报警系统、给排水消防与气体灭火系统、环境设备监控系统、自动扶梯及电梯系统、安全门系统、其它设备系统、车辆购置等众多投资构成因素。
轨道项目的投资构成因素在同一线路中的投资比重层次分明，同一构成因素在不同线路中的投资比重亦是略有差异。如B市地铁5号线，其土建工程投资比重约为48%，车辆购置的投资比重约为16%；地铁9号线的土建工程投资比重基本未变，仍为48%，但其车辆购置的投资比重则缩减为12%。
综合分析B市地铁4号线、地铁5号线和地铁9号线的投资概算情况，可以从中得出如下结论：土建工程的投资比重约为48%，是应通过招标投标进行投资控制的重中之重；车辆购置的投资比重约为12-18%，是应通过招标投标进行投资控制的重点对象；供电、通信、信号、通风空调、扶梯电梯等其它的系统设备虽然单项投资比重较小，但是累计比重非常之高，属于投资控制的关注对象；施工准备等其它辅助项目的投资比重虽然偏小，但是绝对金额比较庞大，经过招标投标仍可节约大量资金，获得较好的投资控制效果。
5、过程方法为主、戴明循环为辅，各级过程全部控制。
城市轨道交通项目招标投标是个系统复杂的工作过程。为了保证招标投标质量，做好投资控制工作，应当引入质量管理体系的“过程方法”，并以此方法作为主要手段进行投资控制。按照过程方法进行管理控制时，可用戴明循环PDCA模式作为辅助手段，将每一过程按照策划→实施→检查→改进的循环模式进行持续改进，能够有力增强投资控制的力度及其效果。
城市轨道交通项目的招标投标过程，按照招标项目和工作内容可以分解成一至六级过程。前三级的过程较大，系按招标项目进行划分；后三级的过程偏小，则按工作内容进行分解。整个轨道项目的招标投标是个最大过程，即一级过程；按照招标项目的类别划分，一级过程可以分为工程、货物、服务等二级过程；按照具体招标的细项内容，每个二级过程又可分成若干个三级过程。
每个三级过程按照工作阶段可分为准备启动、资格审查、招标投标、开标评标、合同订立等四级过程，每个四级过程按照具体的工作内容可以分成若干五级过程；如招标投标可分解为招标文件编制备案发放、现场踏勘、投标答疑、投标文件编制递交等，开标评标可分解为开标、清标、评标、投标人澄清修正、中标人确定、中标结果备案等。五级过程根据工作需要，可以继续细化为若干个六级过程；如评标可分解为评标准备、初步评审、详细评审、综合评分、推荐候选人、编写评标报告等。
过程方法将一个复杂的系统项目，化繁为简形成一个个层次分明、相对独立的小过程；每个下级的小过程得到有效控制，合流之后自然促使上级的大过程顺势得到控制；各级大大小小的过程得到有效控制之后，整个项目的最大过程将会水到渠成，最终获得满意的投资控制效果。因此，在招标投标中应当严格控制各级过程，尤其作为招标投标核心过程的第五级过程，更应给予重点关注。
6、咨询机构为主、项目人员为辅，优势互补协同作业。
城市轨道交通项目是由政府进行主要投资的市政基础设施，关系社会公共利益和公众安全，发改委在批复可行性研究报告时，核准的招标组织方式基本以委托招标为主。此外，由于轨道项目的招标投标内容庞杂，工作数量极其繁重，实施难度非常之大，招标人自有的部门和人员无法完全满足自行招标的要求。在实践中，招标人通常以咨询机构为主负责实施，项目人员为辅进行配合，协力开展招标投标及投资控制工作。
通常而言，参与轨道项目招标投标的咨询机构主要有：招标代理公司、造价咨询公司、工程设计公司、技术咨询公司等，基本以甲级资质公司为主。咨询机构在招标投标中具有其它单位无法比拟的优势，如各类专业配置齐全、法律政策娴熟应用、市场行情掌握及时、注册人员技能专业，同类项目经历丰富、服务意识积极到位等，能够做好各项招标投标工作，切实有效地控制投资目标。
招标人为了控制工作质量，可由项目管理人员配合咨询机构实施招标投标工作。项目管理人员由于熟悉招标项目的具体情况，了解项目的周边环境条件，掌握项目的规范标准及其技术要求，可向咨询机构提供翔实的基础资料和专业的技术要求。咨询机构和项目人员双方优势互补、协同作业，为投资控制创造良好的物质条件。
如B市某线二期工程进行土建施工总承包招标时，由于招标内容中包括甲供设备的部分安装工程，在描述投标报价要求和编制工程量清单时，管理部门要求甲供设备价款计入工程造价。经过相关专题研讨，最终未将设备价款计入工程造价，为招标人节约投资仅税金一项即达数百万元。
四、招标投标中投资控制的实施要点
1、依据项目情况，考虑施工因素，合理划分标段规模。
城市轨道交通项目由于投资巨大、施工困难，不宜按照普通市政工程设置若干小标段的方式，而应根据轨道项目的招标内容、专业类别、施工方法、工程筹划和管理模式等情况，综合考虑所需投入的参建单位及其型机械设备的数量，合理划分标段的规模大小。在具备大量进场的条件下，招标人应当优先采用大标段的划分方式，尽量加大标段的投资规模，减少标段的划分数量，利用规模效应引发价格优势，为控制投资和保证质量打下坚实的物质基础。
大标段的划分方式，将使标段数量和招标工作明显减少，能够有效地节约招标投标成本、咨询服务费用、交易管理费用和相应的工程实施费用等；由于标段投资规模大幅提升，能够吸引实力雄厚的投标人积极参与，显著增强投标的竞争力度，达到中标价位偏低的投资目标；由于标段界面交接减少，能够降低招标人的协调管理难度及其成本；同时促使参建单位自我管理，在标段内平衡利用各项资源，大幅减少窝工停工现象，有效地控制成本和节约投资。
就B市轨道交通项目建设情况而言，早期线路的标段划分数量较多、规模较小，如地铁5号线约有20多个工程标段、每标段的工程投资约为1.5－2亿元。近期新建线路的工程、服务标段则是数量明显减少、投资大幅提升，如地铁9号线约有9个工程标段，每标段的工程投资约为4－6亿元；地铁6号线一期设有1个总体总包设计标段、服务费用约为5500万元，此外设有6个土建工点设计标段、每标段的服务费用约为1500－2500万元。
2、根据专业特点，纳入关联环节，科学设置招标范围。
城市轨道交通项目确定招标范围时，应当根据招标内容的专业特点，将存有关联或者交叉关系的各项环节一并纳入，科学设置招标范围保持相对独立完整，能够自主地按照既定计划进行实施。各个标段的招标范围应与其它标段分割清楚，尽量减少工作冲突、工作条件不足或延误提供等情况，避免由此引发的费用索赔，为工程实施期间的投资控制积极创造条件。
轨道项目的土建施工招标范围应以土建工程为主，适当纳入降水工程、预留预埋工程、二次结构工程等内容。如降水工程，应为土建施工提供无水作业条件，其降水方法和降水周期要求较高，实施难度较大。降水工程如果单独招标，将会关于无水作业条件产生大量争议，引发土建施工单位进行费用索赔或需增大防护措施投入；如果纳入土建施工招标范围，相关责任则会归于土建单位自身，上述费用开支由其自行承担，从而有效地控制投资减少风险。
轨道项目的设备采购安装由于种类型号繁多，设备之间需要兼容相配，为了保证设备安装后能够稳定运营，应以系统设备为主、单机设备为辅设置相应的采购安装招标范围。例如系统设备，同一类型的设备可在一条线路中选择同一品牌，招标范围即为该设备生产厂商的选择，由生产厂商进行生产供应、专业资质单位进行安装和维护；单机设备由于种类繁多、型号复杂，招标范围则为集成供应商的选择，由其进行各项单机设备的采购、供应、安装和维护等。由于系统设备品牌统一、单机设备尽量集成，能够有效地降低相应的调试和维护费用，并为后期的稳定运营提供坚实的物质基础和售后保障。
城市轨道交通项目在设置招标范围时，可以根据项目情况和建设管理模式，考虑引入国内外的先进模式。例如车站维护结构设计和车站土建施工一并纳入招标范围，由土建施工单位总承包，维护结构的设计施工费用包干，能够有效地解决维护结构投资比重过大的问题。又如南京地铁1号线盾构工程2、3标段，招标范围包括盾构施工图设计和盾构工程施工，最终工程变更费用较盾构1标分别降低4.38%和13.09%，收到了较好的投资控制效果。[2]
3、明示报价依据，传达报价要求，引导报价合理低位。
城市轨道交通项目在招标投标中控制投资的目标，是获得一个合理低价的中标价格。为能达到合理低价目的，应使投标人明确理解各项投标报价要求，引导投标人按照招标意图进行报价。投标报价要求一般在投标须知中单独明示，重要内容应在合同文件中进行呼应，为合同履行期间控制投资提供依据。
城市轨道交通项目首要明示的报价要求，是投标人编制报价的标准依据和选用定额。如勘察设计招标时，投标人应当按照《工程勘察设计收费标准》进行费用报价，低于或超过标准者将被废标；如土建施工招标时，北京地铁项目的投标人可以参照企业定额或《北京市建设工程预算定额》、《全国统一市政工程预算定额》、北京市相关造价规定等进行竞争性报价；如工程监理招标时，投标人应当按照《建设工程监理与相关服务收费管理规定》进行竞争性报价，低于或超过标准者将被废标。
城市轨道交通项目此外需要明示的报价要求，包括人工和材料的价格选用标准，投标报价中需要考虑的物价上涨风险范围，主要材料价格调整的启动点及其方法，待定项目的工作内容及其暂定金额，甲供材料的暂估价及其到货地点等内容。轨道项目施工中的一些特殊措施，如施工扰民及其民扰防范措施、安全防护和文明施工措施、施工现场总负责及协调配合等宜在投标报价中进行明确要求，有助于投标人根据相关规定编制措施方案和计算措施费用。
4、依据招标条件、根据管理模式，谨慎约定价款方式。
价款约定方式是影响投标报价与合同价款的重要因素。按照财政部和建设部《建设工程价款结算暂行办法》的规定，工程价款的约定方式分为固定总价、固定单价和可调价格三种，分别适用于不同的工程类型。在实践中，价款约定方式以固定单价和固定总价居多，可调价格应用较少。
城市轨道交通项目的招标内容各不相同，所具备的招标条件差异较大，招标人可以根据项目管理模式选择不同的价款约定方式。通常而言，工程招标和货物招标由于图纸深度不足、变更因素较多或者数量变化较大，价款约定方式以固定单价为主。对于实施数量难以控制、因施工方案而异的个别项目，如封闭掌子面喷射砼、超前支护注浆、降水工程等可以采用固定总价包干方式进行投资控制；为了保证固定总价项目的可实施性，如果预计现场地质或者工程结构将会发生重大变化，应当事先约定发生例外情况时的价格调整程序及其方法。
服务招标由于意在选择优秀的咨询机构，协助招标人进行工程咨询管理，重在考察服务方案和服务质量，服务费用相对而言所占投资比重较小，价款约定一般选择固定总价方式。如果选择固定单价方式，服务费用与其咨询管理的工程投资额进行直接对应，将会引诱咨询机构放松管理要求致使投资额上升，以使自身随着获益，不利于招标人进行投资控制的根本目的。选择固定总价方式，招标人可以采取扣留质量保证金、进行履约考评、奖优罚劣等方法促进咨询机构提高服务意识，保证服务质量，协助招标人做好投资控制工作。
5、按照计价规范，根据设计图纸，精心编制工程量单。
工程招标投标的一个重要特点为设置工程量清单。工程量清单系按照《建设工程工程量清单计价规范》的相关规定，根据工程招标范围和设计图纸内容进行编制；编制人员应当具有相应的执业资格。工程量清单作为投标报价的唯一载体，其编制质量直接决定了投资控制的质量水平，属于招标投标中的重点工作，需要咨询机构投入大量的人员物力进行编制。
城市轨道交通项目的工程量清单编制内容，与普通市政工程不同。一是涉及专业多，包括土建、降水、园林、装修、给排水、消防、动力、照明、通风、空调、信号、通信、轨道、供电等；二是工程数量大、清单项目多，如B市10号线二期01标段的各类钢筋和型钢用量约为20227吨，各类混凝土用量约为86206立方米；三是项目特征描述困难，由于采用初步设计图纸编制清单，一些详图、节点或者做法不明，应当根据工程经验综合描述项目特征，尽量减免实施期间因为特征不符引发的费用变更。
工程量清单编制人员应当熟悉各种编制依据，充分理解图纸内容和技术要求，明确编制范围和专业接口；编制工作存有异议时，编制人员应当及时沟通统一口径；清单初稿完成后，编制人员应当进行自审或者换手审核，通过后交由项目负责人进行复审，复审通过后交由单位技术负责人进行终审，并应按照各级审核意见进行修改回馈。清单审核人员应当注意项目编码是否统一合规，项目特征是否清晰合理，计量单位是否科学准确，工程数量是否计算有据等，必要时辅以造价指标进行分析，确保工程量清单的质量达到“全面、准确、明晰”的编制要求。
6、遵循法律原则，保障合法权益，公平编制合同文件。
合同文件是通过招标投标形成的重要成果文件，是进行轨道项目投资控制的核心依据，如何编制适用于轨道项目的合同文件关系到投资控制的成败。合同文件的重要组成如合同条款、主要技术标准及要求等，作为招标文件的组成部分之一，应当遵循平等、自愿、公平、诚实信用的法律原则，最大限度地保障招标人合法的权利权益，不得显失公平订立霸王条款，不得侵犯损害社会公共利益或者他人合法权益。
合同文件的组成一般包括合同协议书、中标通知书、投标函及其附件、合同条款、主要技术标准及要求、图纸、标价的工程量清单等。合同文件由于组成数量较多，加之编制时间不一，为了保证意思理解一致，应当事先明确约定发生歧义时的优先解释顺序。合同文件内容应当根据轨道项目的专业情况进行描述，明确约定有关价款的下述事项，如双方的义务责任和风险、变更费用的计算和申请程序、线外工程价款的确认方法、单价与合价包括的风险和例外调整情况、违约责任及其赔偿计算方法、费用索赔的成立条件和确认方法等。
合同文件的编制应当贯彻编审分离的原则，由不同的人员担任编写和审核工作，并应遵循如下程序：准备收集工作、实施情况调研、合同文本选用、合同文件编制、合同文件评审等。招标人进行合同文件评审时，应由法律、合约、工程、技术、质量、安全等业务部门共同参与，评审重点包括：合同架构、合同主体、合同范围、权利与义务、合同变更、价格调整、质量标准、工期要求、风险与保险、违约责任、索赔和争议等内容。
7、依据造价规定，结合市场行情，合理编制控制限额。
为了控制工程投资额度，防止投标人串标围标，招标人在招标时可以设置投资控制限额达到目的。投资控制限额是招标人的预期投入，根据各地主管部门的管理规定，可以表现为招标标底或者招标控制价。两者之间的最大区别在于：标底编制过程和结果必须保密，任何单位和个人不得强制报审或者干预标底；控制价则对全部投标人公布并接受质疑，财政评审部门可以审核确定控制价。如北京地铁线路采用标底方式，由招标人在开标会上进行公布；郑州快速轨道则用控制价方式，报送财政局评审确定后，由招标人开标前7日公布并接受质疑，如有修改应在开标前3日再次公布。
轨道项目投资控制限额表现虽为标底和控制价两种方式，但其编制方法基本相同，均应根据招标文件和设计图纸，依据地方计价办法和造价规定，参照地方市政（地铁）定额、建筑定额和全国统一市政定额，结合轨道交通市场供求状况，综合考虑投资概算、工期安排和质量要求等因素合理确定。此外，北京市规定标底应当反映标底编制期的市场价格水平，材料、机械、人工等价格应参照市造价管理部门公布的市场价格信息并结合市场行情确定，各项规费费率及税金不得调整，其他各项费用的费率一般不低于现行定额取费标准的80%等。
投资控制限额编制时应当贯彻编审分离原则，编审人员均应具有相应的造价工程师执业资格。初稿完成后，编制人员应当进行自审或者换手审核，通过后交由审核人员进行复审，并应按照审核意见进行修改回馈；成果文件应由编审人员分别签字，加盖相应的执业章和单位公章后报送招标人审阅。投资控制限额如为控制价方式，招标人在审核通过后，应当及时报送财政局进行评审，并按评审意见进行修改回馈，通过后应在规定时间前向全部投标人进行公布。
8、慎选担保方式，严查担保内容，切实保障投资权益。
投标担保和履约担保是招标人用于保护自身权益建立的保障机制，可以促使投标（中标）人积极履行义务，保证招标投标工作或合同顺利实施。具体而言，投标担保重在招标投标阶段，履约担保重在工程实施阶段，两者分工不同。投标人如在投标有效期满前撤回投标文件、未按要求签订合同或者提交履约担保的，将会致使投标担保没收；中标人订立合同后发生合同规定的违约情况，造成工程投资损失、或者合法权益受到侵犯，均会导致履约担保部分或者全部没收。
投标担保和履约担保从形式上可以分为现金、支票、汇票、保函等，招标人应当慎重选择担保方式。担保形式如为保函时，招标人应当严格审查保函的开具机构是否合法，担保内容是否满足招标要求，担保责任是否连带保证，保函是否为连续的和不可撤销，赔付条件是否明确合理，有效期限是否满足法定期限等，切实保障自身的投资权益不受侵犯。
保函的开具机构可以上商业银行或者专业担保公司，如北京建委通过资格审查向社会公布了20余家工程担保公司名单。鉴于轨道交通项目投资巨大，开具机构应当具有足够的信用水平和支付能力，通常为各商业银行支行及其以上银行。招标人宜在招标文件中预先提供保函格式，并应事先约定保函办理费用由对方自行负责，从而避免承担不必要的投资费用。
投标担保的交纳比例或者金额，根据招标类别和内容的不同而随之变化。如为工程招标或者工程货物招标，按照相关规定为“一般不得超过投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币”；如为勘察设计服务招标，则为“一般不超过勘察设计费投标报价的百分之二，最多不超过十万元人民币”；如为其他货物或者服务招标，按照政府采购的相关规定为“不得超过采购项目概算的百分之一”。履约担保的金额目前没有法律强令规定，通常为合同金额的10%左右。
9、考虑适用情形，设置评标方法，科学进行报价评审。
招标评标方法既是招标文件的重要组成，也是评标委员会开展评标活动的行为准则。依据现行规定，评标方法主要分为综合评估法和经评审的最低投标价法，不同方法的差异将会引导投标人按照不同的原则编制投标文件。综合评估法适用于建设规模较大、履约工期较长、技术复杂、质量工期受不同施工方案影响较大、工程管理要求较高的大中型工程，经评审的最低投标价法则适用于具有通用技术、性能标准没有特殊要求、质量工期受不同施工方案影响较小、工程管理要求一般的中小型工程。[3]
城市轨道交通项目属于建设规模大、施工周期长、技术标准复杂、施工方法困难、工程管理精细的典型工程，应在招标投标中采用综合评估法进行评审。设置评审项目时，可以根据技术、经济和商务等不同方面分别列出若干细项，给予一定的分值引导投标人编制投标文件，其中经济分值无疑具有非常强的方向指引性。一般而言，工程招标的经济分值宜在50%－60%之间，过高将会偏于报价决定一切，过低则不利于合理低价竞标；鉴于轨道项目属于政府投资行为，按照相关法律规定，货物招标的经济分值应在30%－60%之间，服务招标则在10%－30%之间，具有一定的报价引导作用。
投标报价如何评审比较，应在评标标准之中进行明确合理地规定。不同的比较方法将会引导投标人采取不同的报价水平进行竞标。如工程招标和货物招标惯用差值比较法，而服务招标因有国家收费标准，则以最低报价比较法的应用居多。为能控制经济得分高低、引导合理低价竞标，招标人可以根据项目情况选取不同的D、n值、修改基本公式或者添加其他附加条件。如北京地铁线路施工评标方法为“投标报价低于基准价1%的经济得分最高”，郑州轨道交通施工评标则为“低于3%的经济得分最高”，显然后者将会引导投标人下降更多的利润空间以期获得中标资格。
投标报价的算术性错误如何修正？目前学界存有较大争议，主要集中于总价为准还是单价为准。评标方法应当明确规定算术性错误的修正方法，不同的修正方法将会引发不同的报价策略。如以总价为准，发现算术性错误时回归修改单价，投标人则可不必细致分析计算单价，凭借经验确定甚而随时修改总价而不必担心单价是否合理、计算是否正确等问题。如以单价为准，发现算术性错误时修改总价，超出一定比例后进行废标，将会促使投标人认真分析和测算项目单价，正确计算各项合计金额，从而保证总价金额相对客观合理，与凭借经验或者随意确定的总价相比，显然更有利于实施期间开展投资控制工作。
10、做好清标工作，及时澄清说明，解决投标报价偏差。
城市轨道交通项目在招标投标中控制投资的最后手段，即在评标期间对投标文件进行清标，发现疑问后及时要求投标人进行澄清说明，由评标委员会按照回复意见进行评审。经过清标和澄清环节，投标报价偏差基本得到解决，新的报价结果应是投标人真实意愿的表达，能够大幅减少双方的认识差距，有利于中标后据此开展投资控制工作。
在实践中，由于评标委员会的经济专家很少、评标时间较短、加之评标工作量大，无法自行完成清标工作，通常委托咨询机构清标并对结果进行审核确认。清标工作主要通过比较各家投标报价，查找分析投标报价中的错项漏项、算术性错误、严重不平衡报价、非合理偏低报价等基础性数据[4]，形成清标报告经评标委员会确认后书面要求投标人澄清说明。投标人接到澄清通知后，应按要求进行澄清、说明或者补正，将书面文件交由评标委员会进行评审，判定是否采信。
城市轨道交通项目由于技术复杂、报价测算困难、编制时间较短，难免在投标报价时发生各类错误，清标工作的重要性不言而喻。在轨道项目历次清标工作中，均能发现较大的报价错误，通过投标人澄清纠正各种报价偏差，为招标人挽回数百万元的投资损失。如Z市快速轨道交通工程04标段，一位排名前列的投标人其报价与其他单位高出数百万元。经过清标分析，发现该报价中重复计算了若干其他清单项目的工作内容；经过澄清，该投标人承认计算错误并对投标报价予以补正，最终获得了该标段的中标资格；本次清标工作仅此一项，即为招标人节约投资330余万元。
五、结论
城市轨道交通项目作为一种新兴的市政基础设施，在各地勃然兴起。为了保护社会公众利益和招标人合法权益，应从项目实施的各个阶段进行投资控制。招标投标作为轨道项目实施的前期阶段，其投资控制工作简便易行，应用效果非常显著，能够有效降低工程的投资成本，为工程后期阶段的投资控制工作提供了充足的执行依据和物质基础。
城市轨道交通项目如何通过招标投标进行投资控制，无疑值得各位从业人员认真研究、积极探索，不断总结适合于本地区和本项目的投资控制方法，为轨道交通项目的建设发展贡献一份微薄之力。
参考文献
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来源：北京中昌工程咨询有限公司